Maîtrise d'oeuvre et assistance au maître de l'ouvrage : les missions définies par la loi MOP

Introduction

En France les relations entre maîtres d'ouvrage publics et maîtres d'oeuvre privées sont encadrées par la loi MOP, qui traite des opérations de construction.

Les notions de maîtrise d'oeuvre et de maîtrise d'ouvrage ont été transposées avec plus ou moins de bonheur à d'autres types de projet, notamment aux projets informatiques  ; avec souvent pas mal de contresens, dus à la méconnaissance des textes de référence et de leur esprit.

La faveur acquise par ces termes se traduit néanmoins par leur emploi dans beaucoup d'organisations, et dans beaucoup de titres de formations dans le domaine des projets.

Il nous semble utile de rappeler en quoi consistent vraiment les missions de maîtrise d'oeuvre et d'assistance à maîtrise d'ouvrage en revenant aux sources  ; c'est-à-dire à la loi MOP de 1985 et aux textes associés.

Nous examinerons ensuite l'extension par analogie de ces missions à d'autres projets, pour en envisager la pertinence et les précautions d'emploi. Disons le tout de suite, cette extension nous paraît intéressante et fructueuse, sous réserve d'être réfléchie : comparaison n'est pas raison (suffisante).

Dans cet article nous faisons référence aux textes suivants :

• la loi n° 85–704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'ouvrage privée, communément appelée loi MOP et modifiée par l'ordonnance n° 2004–566 du 17 juin 2004
• le décret n°93–1268 du 29 novembre 1993 relatif aux missions de maîtrise d'ouvrage confiées par des maîtres d'ouvrage publics à des prestataires de droit privé, que nous désignerons comme le “décret missions”
• l'arrêté du 21 décembre 1993 précisant les modalités techniques d'exécution des éléments de maîtrise d'oeuvre confiés par des maître d'ouvrages publics à des prestataires de droit privé, que nous désignerons comme “l'arrêté missions”

Deux autres décrets complètent la loi MOP ; nous n'y ferons pas référence ici.

Par commodité l'expression “loi MOP” désignera dans ce document cette loi soit seule, soit complétée du décret missions et de l'arrêté missions. Les citations sont en italiques.

Le maître de l'ouvrage

Le maître l'ouvrage est la personne morale ... pour laquelle l'ouvrage est construit. Responsable principal de l'ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d'intérêt général dont il ne peut se démettre.

Il lui appartient, après s'être assuré de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération envisagée, d'en déterminer la localisation, d'en définir le programme, d'en arrêter l'enveloppe financière prévisionnelle, d'en assurer le financement, de choisir le processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé et de conclure, avec les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs qu'il choisit, les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux.

Le maître de l'ouvrage définit dans le programme les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d'insertion dans le paysage et de protection de l'environnement, relatives à la réalisation et à l'utilisation de l'ouvrage.

Notons un point clé : le maître d'ouvrage – comme le maître d'oeuvre éventuel – est investi d'une mission. C'est dire qu'il n'agit pas dans son intérêt propre mais dans l'intérêt général.

On peut transposer ceci aux commanditaires ou “project owners”, comme disent les anglo-saxons, dans le secteur privé : sauf à agir à titre personnel le chef d'entreprise sert les intérêts des associés ou actionnaires, le responsables d'association ceux des membres. Il s'agit bien d'intérêts collectifs.

D'après la loi le maître de l'ouvrage est une personne morale. Ceci permet d'assurer la permanence de la fonction, malgré les changements de personnes physiques “en cours de route”. Nénmoins il nous paraît clair que cette fonction doit être incarnée à tout moment par une personne physique clairement identifiée, qui s'en sente principalement responsable ; et ceci vaut pour tous les projets.

Délégation ou mandat, et assistance au maître de l'ouvrage

Rien n'oblige le maître de l'ouvrage à se faire aider. Cependant la raison lui commande souvent de se faire assister, faute de disposer de l'ensemble des compétences nécessaires dans les domaines technique (conception comprise), administratif et financier.

Le maître de l'ouvrage, dit la loi MOP, responsable principal de l'ouvrage ... remplit dans ce rôle une fonction d'intérêt général dont il ne peut se démettre. Elle l'autorise néanmoins à déléguer une partie — limitativement énumérée — de ses attributions.

L'expression “maître d'ouvrage délégué” est couramment employée, notamment dans les projets de construction ; on l'observe souvent sur les pancartes des chantiers.

Il s'agit alors d'une délégation de pouvoir ou de compétence, éventuellement de paiement. Du point de vue des acteurs du projet, elle opère une substitution d'interlocuteur. La clarté des relations nécessite de connaître l'objet et l'étendue de la délégation, autrement dit de savoir lesquelles de ses attributions le maître de l'ouvrage a déléguées.

Pour les maîtres d'ouvrage et les opérations soumis à la loi MOP, la délégation de maîtrise d'ouvrage est strictement encadrée. Elle prend obligatoirement la forme d'une convention de mandat : dans les limites du programme et de l'enveloppe financière prévisionnelle qu'il a arrêtées la maître de l'ouvrage peut confier à un mandataire ... l'exercice, en son nom et pour son compte de certaines de ses attributions.

La loi, en fixant de façon limitative les attributions qui peuvent être confiées au mandataire, interdit clairement au maître de l'ouvrage de déléguer ses responsabilités essentielles : la définition du programme et de l'enveloppe financière de l'opération.

Les maîtres d'ouvrage privés et autres “project owners” de projets de toutes domaines feraient bien de s'en inspirer ...

Le maître de l'ouvrage peut recourir à l'intervention d'un conducteur d'opération pour une assistance générale à caractère administratif, financier et technique. [...] La mission de conduite d'opération est exclusive de toute mission de maîtrise d'oeuvre portant sur le même ouvrage et fait l'objet d'un contrat.

Mandat comme conduite d'opération sont exclusifs d'une mission de maîtrise d'oeuvre portant sur l'ouvrage en question et pour le même motif : éviter les conflits d'intérêt. Le mandataire comme le conducteur d'opération sont en effet susceptibles de préparer le choix du maître d'oeuvre et de gérer le (ou d'assister dans la gestion du) contrat de maîtrise d'oeuvre.

La loi MOP énumère divers éléments de missions d'assistance au maître de l'ouvrage.

Tous d'abord le maître de l'ouvrage peut confier les études nécessaires à l'élaboration du programme et à la détermination de l'enveloppe financière prévisionnelle à une personne publique ou privée, qu'on appelle communément un programmiste ou programmateur. Bien entendu, le maître de l'ouvrage conservera l'entière responsabilité du programme comme de l'enveloppe financière : rien ne l'oblige à adopter telles quelles les conclusions de son assistant.

Beaucoup d'éléments de mission d'assistance peuvent être confiés au maître d'oeuvre par le maître d'ouvrage, s'il le souhaite.

Cependant il ne nous paraît pas sain de confier au même acteur, extérieur à la maîtrise d'ouvrage, d'abord une mission de programmation puis une mission de maîtrise d'oeuvre : cela reviendrait à demander à la même personne de faire les questions et les réponses, ou bien de poser le problème puis de proposer la solution. C'est pourtant une pratique (trop) courante, notamment dans les projets informatiques, avec les (mauvais) résultats que l'on connaît.

En conclusion de cette partie, le maître de l'ouvrage ne doit pas hésiter à se faire aider autant que nécessaire; mais il doit bien réfléchir à l'économie générale des missions d'assistance qu'il confie, veiller à conserver et exercer effectivement ses attributions essentielles.

Le maître d'oeuvre

La mission de maîtrise d'oeuvre que le maître de l'ouvrage peut confier à une personne de droit privé ou à un groupement de personnes de droit privé doit permettre d'apporter une réponse architecturale, technique et économique au programme...

Le programme doit être défini avant de solliciter un maître d'oeuvre (puisque, précisément, celui-ci doit lui apporter une réponse), mais il peut être précisé à l'issue des études d'avant-projet.

Le programme et l'enveloppe financière prévisionnelle, définis avant tout commencement des avant-projets, peuvent encore évoluer ; mais le programme doit être définitivement fixé par le maître de l'ouvrage avant tout commencement des études de projet.

Lorsque le maître de l'ouvrage décide de réutiliser ou de réhabiliter un ouvrage existant, l'élaboration du programme et la détermination de l'enveloppe financière prévisionnelle peuvent se poursuivre pendant les études d'avant-projet ; il en est de même pour les ouvrages complexes d'infrastructure définis par un décret en conseil d'Etat.

Citons Jean-Marie GALIBOURG (note publiée par la MIQCP)

“ La loi nous rappelle avec pragmatisme que le projet se construit peu à peu et que programme et projet ne sont pas des séquences étrangères l'une à l'autre. Le projet, l'objet principal du marché, ne se définit que dans un processus de maturation progressive et itérative entre le maître d'ouvrage et le concepteur.” ... “A la signature du contrat, non seulement l'objet du contrat – le projet – n'existe pas encore, mais le cadre de celui-ci – le programme et l'enveloppe financière – peut encore évoluer. Et c'est bien cohérent, car le travail sur le projet peut, avec profit, « nourrir » le programme. ”

La loi énumère les éléments de conception et d'assistance que le maître de l'ouvrage peut confier au maître d'oeuvre.

Les éléments de conception sont des études : d'esquisse, d'avant-projets, de projet, d'exécution.

Les éléments d'assistance concernent la passation des contrats de travaux, le visa des études d'exécution quand elles sont faites par l'entrepreneur, la direction de l'exécution du contrat de travaux, l'éléments de mission OPC (ordonnancement, pilotage et coordination), l'assistance durant la réception et pendant la période de garantie de parfait achèvement.

Le décret missions définit ces éléments de missions, l'arrêté missions en précise les modalités techniques d'exécution.

Ces textes apportent les précisions suivantes :

• Des études de diagnostic sont prévues pour les opérations de réutilisation au de réhabilitation, qu'il s'agisse d'ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure.
• Les études d'esquisse concernent les opérations de construction neuve de bâtiment ; elles trouvent leur pendant dans les études préliminaires pour les opérations de construction neuve d'ouvrages d'infrastructure.
• Pour les opérations de contruction de bâtiment, les études d'avant projet comprennent des études d'avant-projet sommaire et des études d'avant-projet détaillé. Cependant, pour les ouvrages de construction neuve de logements, les études d'avant-projet sommaire et d'avant-projet définitif peuvent être exécutées en une seule phase d'étude.
• Des missions de base sont définies pour les opérations de construction neuve ainsi que pour les opérations de réutilisation ou de réhabilitation de bâtiment.

L'élément de mission OPC ne fait pas partie de ces missions de base.

Nénanmoins, hors les cas où le maître de l'ouvrage (ou le conducteur d'opération, le cas échéant) pourrait assurer lui-même cette mission, il nous paraît clairement souhaitable de la confier au maître d'oeuvre, quel que soit la nature du projet. C'est d'ailleurs souvent le thème principal des formations en planification et suivi de projet (le terme ordonnancement inclut d'après les textes la planification des activités).

Dans le cas où un entrepreneur ou un fournisseur de produits industriels doit être consulté de façon anticipée (c'est à dire avant la réalisation des études de projet), des éléments de mission spécifiques d'avant-projet ou de projet sont prévues qui prennent en compte les documents remis par l'entrepreneur ou le fournisseur et définissant les solutions techniques qu'il propose

Enfin les textes énumèrent des missions complémentaires qui peuvent être confiés au maître d'oeuvre. Lorsque ces missions complémentaires ne sont pas confiées par le maître de l'ouvrage au maître d'oeuvre, ce dernier doit, néanmoins, au titre de son obligation de conseil, attirer l'attention du maître de l'ouvrage sur la nécessité de prendre en compte les préoccupations correspondantes lorsque cela est nécessaire à la cohérence de l'opération.

Didier Spaier